Las posibles consecuencias de la eliminación del adicional del Fondo de Solidaridad sin mecanismos compensatorios.
Se viven horas preocupantes para la Universidad de la República (Udelar). Esta rendición de cuentas comenzó bajo el signo de la sorpresa y la desazón, ante un mensaje del Poder Ejecutivo que no solo implicaba una asignación incremental cero, sino que, adicionalmente, incorporaba una reducción presupuestal de por lo menos seiscientos millones de pesos en el rubro de gastos e inversiones producto de la propuesta de eliminación del adicional del Fondo de Solidaridad. Tampoco fueron convocados la Udelar y sus trabajadores a negociación colectiva antes de la remisión del mensaje del Poder Ejecutivo —instancia que sí sucedió con el resto del funcionariado público, incluyendo a la ANEP— y la Universidad se enteró en el mismo momento en que se hizo pública la propuesta de rendición cuál sería el aumento salarial que le correspondería a sus trabajadores, siempre y cuando adhirieran ex post a los criterios acordados entre la ANEP y sus gremios.
La situación contrastaba con el tratamiento del resto de los entes públicos de educación, que reciben incrementos nominales, y con ASSE, que dejaba al Hospital de Clínicas como el único prestador público que no recibía recursos adicionales para los próximos ejercicios. Más aun, la Universidad de la República era el único organismo público sujeto a una reducción en su presupuesto nominal permanente, a pesar del esfuerzo del cuerpo docente durante los años de pandemia —sosteniendo la enseñanza, aportando soluciones concretos a problemas que el país enfrentó en la aciaga coyuntura—, a pesar del incremento sostenido en la matrícula estudiantil, a pesar de los problemas crecientes de sus estudiantes —en especial de aquellos radicados en el interior— que desbordaron la capacidad de la Udelar para otorgar becas.
La apertura del debate parlamentario en la Cámara de Diputados abrió un escenario más optimista. Todas las bancadas parlamentarias mostraron vocación de atender los reclamos de la Universidad, apoyadas en un reconocimiento explícito de sus esfuerzos y logros. Varios legisladores asumieron el compromiso de no avanzar en la eliminación del adicional del Fondo de Solidaridad sin que mediara un resarcimiento completo a la Universidad de la República por los recursos afectados. Esos compromisos fueron públicos y notorios, pero también se establecieron en el diálogo entre quien escribe estas líneas y las distintas bancadas. El compromiso fue más lejos: no solo se aseguraría la reposición a la Udelar los fondos perdidos, sino que además se avanzaría en la consideración de alguna de las prioridades urgentes que la Universidad planteó en su comparecencia. Expresamente, se nos aseguró, por parte de legisladores partidarios acerca de la eliminación del adicional, que el objetivo era resolver el problema en la Cámara de Diputados e, incluso, avanzar en la consideración de algunas de las solicitudes de la Udelar.
La Universidad de la República era el único organismo público sujeto a una reducción en su presupuesto nominal permanente, a pesar del esfuerzo del cuerpo docente durante los años de pandemia.
Las noticias que circularon la semana pasada son preocupantes en diferentes direcciones. Antes que nada, porque pese al compromiso inicial, la Udelar no fue ni consultada ni informada del avance de su tratamiento en el marco de la negociación parlamentaria ocurrida en la coalición. Esto afecta el funcionamiento propio de una democracia deliberativa, que hemos intentado practicar dialogando, buscando alternativas, intercambiando opiniones, explicando, siendo receptivos a las divergencias o dificultades para encontrar soluciones. La Universidad se enteró primero por trascendidos de prensa y después por los artículos sustitutivos propuestos que la propuesta era mantener in totum el artículo que elimina el adicional, pero compensar solo algo menos de un 25 % de los montos perdidos por esta vía, mientras que se le otorgaba a la Udelar lo solicitado para el Hospital de Clínicas —buena noticia que sin embargo no se puede equiparar ni cuantitativa ni cualitativamente a la pérdida asociada a la eliminación del adicional sin compensación plena—. A su vez, el mecanismo propuesto hace imposible la planificación de mediano y largo plazo y afecta la autonomía de la Udelar, en tanto descansa en la voluntad discrecional del Poder Ejecutivo y en la presencia de utilidades de otra entidad estatal, el Banco República.
Por más que el sustitutivo finalmente no se votó en comisión por razones no explicitadas, es probable que la solución recorra esos caminos cuando se comience a votar en Cámara durante esta semana. Por esta razón, nos interesa explicitar los problemas asociados a la eliminación del financiamiento proveniente del adicional, de forma de que tanto la comunidad universitaria como la sociedad en general cuenten con información precisa. Mucho está en juego del desarrollo de la Udelar, en particular en el interior del país.
Conviene comenzar aclarando que la Udelar no defiende el diseño actual del fondo. Por lo tanto, no objeta en sí su eliminación. Como ciudadanos y ciudadanas, podremos incluso tener opiniones disímiles sobre si corresponde o no que los egresados de nuestra casa de estudios debamos hacer algún tipo de contribución, sobre la base de nuestras posibilidades, a la institución donde nos formamos. Pero, finalmente, las visiones holísticas y globales sobre la carga tributaria y las responsabilidades de contribución de los distintos grupos de la sociedad que asientan el financiamiento de las políticas públicas son responsabilidad del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo. La Udelar no cuestiona las consideraciones que llevan a proponer su eliminación, pero sí señala con preocupación que estos recursos y su flexibilidad para ejecutarlos —ya que son de libre disponibilidad y permiten planificar cuándo hacer las inversiones, en especial en el interior, en horizontes largos— son claves e imprescindibles para sostener las estrategias de democratización del conocimiento avanzado y descentralización de la universidad fuera del área metropolitana.
¿Qué pierde la Universidad de la República si se vota en la eliminación del adicional sin compensación?
Hacia la opinión pública es importante ser transparentes sobre las pérdidas que afronta la Udelar ante un escenario de eliminación del adicional sin compensación cuantitativa y cualitativa plena de esos recursos.
En primer lugar, corresponde analizar las pérdidas cuantitativas. El cuadro 1 resume los montos que dejará de percibir en los próximos años si se consolida una compensación por solo 143 millones de pesos.
Cuadro 1. Pérdida acumulada de recursos producto de la eliminación del adicional del Fondo de Solidaridad
| Año | Con compensación prevista en el sustituto | Sin compensación prevista en el sustitutivo |
|---|---|---|
| 2023 | $ 7.000.000 | $ 150.000.000 |
| 2024 | $ 157.000.000 | $ 300.000.000 |
| 2025 | $ 307.000.000 | $ 450.000.000 |
| 2026 | $ 457.000.000 | $ 600.000.000 |
La recaudación total del adicional en 2022 ronda los 600 millones de pesos. La aprobación de una compensación cuyo monto asciende a solo 143 millones para el primer año deja expuesta a la Universidad a una pérdida acumulada y permanente —año a año— de 457 millones de dólares, un tiro en la línea de flotación de la estrategia universitaria de desarrollo en todo el territorio nacional. La Universidad de la República no podrá afrontar muchas de las obras que ya tenía definidas y será imposible soñar en nuevas concreciones.
En segundo lugar, de votarse una compensación como la prevista, la Universidad de la República queda sin el único instrumento previsible que le permite realizar una planificación financiera de largo plazo de sus obras, tanto edilicias como vinculadas a infraestructura científica. Los recursos actuales del adicional del Fondo de Solidaridad son recursos de libre disponibilidad que la Universidad puede elegir en qué momento ejecutar. Obras extremadamente complejas, como las que llevan adelante universidades en todas partes del mundo, requieren contar una mínima versatilidad. Prácticamente ninguna universidad pública de porte y calidad en la región y a nivel global está sujeta a las restricciones en la ejecución presupuestal que afectan a la Udelar.
Sin esta flexibilidad, el laboratorio de bioseguridad P3 que hoy está operativo en la sede de Salto —¡que tantos servicios brindó a la sociedad durante la pandemia, haciendo centenares de tests de diagnóstico de covid-19, entre otras contribuciones!— sería parte de un sueño utópico y no de una realidad tangible, como lo es hoy. Los más de cinco millones de dólares que requirió su implementación se dispusieron a través de este mecanismo, así como también se usó de su flexibilidad como fondos de libre disponibilidad para acumular recursos que pudieron ser aplicados cuando todo el conocimiento necesario para su construcción estuvo disponible, lo que incluyó el contacto con laboratorios en el extranjero y la concreción de una certificación internacional. En otras palabras, recursos que se logran juntar en varios años —gracias a que ingresan como de libre disponibilidad— permiten planificar obras de mayor porte y afrontar vicisitudes complejas, como el hecho de que no había proveedores privados en la industria de la construcción con experiencia erigiendo laboratorios de esta sofisticación.
En tercer lugar, una porción importante de los recursos provenientes del adicional se distribuye entre los servicios universitarios, los que deciden a qué finalidad los aplican dentro de las estipuladas por la ley. Obsérvese que hay diferencias apreciables en el peso de estos fondos dentro de los destinados a gastos e inversiones entre facultades e institutos. En algunos casos, más de un quinto de los recursos con esta finalidad provienen del adicional del Fondo de Solidaridad (Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo; Odontología; Humanidades y Ciencias de la Educación; Artes; Derecho), mientras que para ninguna facultad o instituto son recursos despreciables. Aquí radica otro de los problemas de una eliminación sin compensación plena: va a afectar de manera heterogénea a los servicios, en tanto su peso varía a lo largo de la Universidad. Aquí está otro de los problemas que comentaremos más adelante con la propuesta borrador que se estuvo manejando en el ámbito de la coalición de gobierno, en tanto obligaría a que cada facultad obtuviera en forma separada una autorización específica del Poder Ejecutivo para cada gasto o inversión que pretenda hacer.
La Universidad de la República no podrá afrontar muchas de las obras que ya tenía definidas y será imposible soñar en nuevas concreciones.
Hay otro patrón nítido en el cuadro 2: los grandes programas de inversiones de la Universidad de la República, que sostienen las obras nuevas (Programas de Obras de Mediano y Largo Plazo [POMLP]) y el mantenimiento en general de la infraestructura edilicia (Programa de Obras Regulares [POR]) tienen más de la mitad de sus recursos apalancados en lo proveniente del adicional del Fondo de Solidaridad. Es fácil imaginarse el daño que implica para las inversiones nuevas no contar con estos recursos o tener certeza de que solo se repondrán 143 millones. ¿Cómo organizar licitaciones y planificar obras que deben ejecutarse a lo largo de dos o tres años si el Parlamento nacional no asegura que esos recursos estarán disponibles?
La Universidad gastará menos y peor, no por su responsabilidad, sino por la incertidumbre que implica no conocer si tendrá los recursos del caso para 2024 y 2025.
Cuadro 2. Participación en el rubro de gastos e inversiones de los servicios de los recursos de libre disponibilidad recaudados vía el adicional del Fondo de Solidaridad
| U.E. | Servicio | Fin 1.1 | Art. 542 | TOTAL | % Fin. 1.1 | Adicional del FS |
|---|---|---|---|---|---|---|
| 02 | Agronomía | 51.872.971 | 5.830.938 | 57.703.909 | 90 % | 10 % |
| 03 | Arquitectura, Diseño y Urbanismo | 18.616.244 | 5.132.454 | 23.748.698 | 78 % | 22 % |
| 04 | Ciencias Económicas y Administración | 21.496.971 | 4.049.139 | 25.546.110 | 84 % | 16 % |
| 05 | Derecho | 13.657.194 | 3.923.983 | 17.581.177 | 78 % | 22 % |
| 06 | Ingeniería | 32.584.276 | 5.128.778 | 37.713.054 | 86 % | 14 % |
| 07 | Medicina | 28.072.728 | 5.607.327 | 33.680.055 | 83 % | 17 % |
| 08 | Inst. Higiene | 12.510.172 | 1.798.893 | 14.309.065 | 87 % | 13 % |
| 09 | Odontología | 16.970.409 | 4.311.596 | 21.282.005 | 80 % | 20 % |
| 10 | Química | 24.458.303 | 3.858.737 | 28.317.040 | 86 % | 14 % |
| 11 | Veterinaria | 28.283.082 | 4.943.754 | 33.226.836 | 85 % | 15 % |
| 12 | Humanidades y Ciencias de la Educación | 8.851.418 | 2.985.597 | 11.837.015 | 75 % | 25 % |
| 15 | Hospital de Clínicas | 473.896.148 | 3.517.912 | 477.414.060 | 99 % | 1 % |
| 16 | Artes | 10.501.057 | 6.081.198 | 16.582.255 | 63 % | 37 % |
| 19 | Psicología | 9.760.144 | 3.464.761 | 13.224.905 | 74 % | 26 % |
| 22 | Enfermería | 7.827.634 | 2.851.644 | 10.679.278 | 73 % | 27 % |
| 23 | Ciencias Sociales | 11.837.794 | 5.360.186 | 17.197.980 | 69 % | 31 % |
| 24 | Ciencias | 25.093.297 | 4.620.338 | 29.713.635 | 84 % | 16 % |
| 25 | FIC | 8.223.202 | 3.206.308 | 11.429.510 | 72 % | 28 % |
| 30 | CURE | 16.409.087 | 0 | 16.409.087 | 100 % | 0 % |
| 31 | CENUR Litoral Norte | 19.893.342 | 3.151.313 | 23.044.655 | 86 % | 14 % |
| ISEF | 6.211.873 | 2.447.355 | 8.659.228 | 72 % | 28 % | |
| Escuela de Nutrición | 3.291.804 | 3.827.627 | 7.119.431 | 46 % | 54 % | |
| POMLP | 210.865.224 | 291.050.856 | 501.916.080 | 42 % | 58 % | |
| POR | 24.079.646 | 44.640.612 | 68.720.258 | 35 % | 65 % | |
| PAI | 0 | 41.389.446 | 41.389.446 | 0 % | 100 % |
No incluye mayor recaudación 2022. Fuente: Dgplan (agosto 2022)
Al analizar el problema de la eliminación del adicional, no basta con observar la cantidad pérdida, sino que también es necesario mirar la calidad de esos fondos que cuentan con la versatilidad suficiente para encarar programas de largo plazo y afrontar contingencias no esperadas. Todo lo que hoy la Udelar tiene en el interior —ampliación de sedes, construcción de campus completos (Maldonado, Rocha, Treinta y Tres, Tacuarembó, Rivera), infraestructura científica única (laboratorio P3 en Salto, microscopio electrónico de alta definición en Rocha) – no hubiese sido posible sin estos fondos y sin la flexibilidad que, sabiamente, el legislador le dio a su ejecución al declararlos de libre disponibilidad.
Problemas con la solución parcial propuesta (aunque retirada)
En la votación en la comisión de presupuesto integrada con hacienda la coalición de gobierno propuso una solución parcial que repone solo 143 millones de los 600 millones que perderá la institución.
Esto es de por sí preocupante, ya que no asegura la disponibilidad de esos recursos y afecta los proyectos de inversiones y el funcionamiento cotidiano de las facultades, como ya se ve en el cuadro 2. Sin embargo, tan preocupante como esta ausencia de recursos es el formato de la solución que se intenta esbozar. Si bien no fue votada en comisión, es probable que el sustitutivo que se pretenda votar resulte de una modificación del siguiente texto:
Sin perjuicio de lo establecido en el inciso segundo del artículo 11 de la Carta Orgánica del Banco de la República Oriental del Uruguay, el Poder Ejecutivo podrá requerir contribuciones adicionales de hasta un 30 % (treinta por ciento) de sus utilidades netas anuales luego de debitar los impuestos, con destino a la creación de fondos, con el objetivo de apoyar el financiamiento de proyectos productivos viables y sustentables, así como para el financiamiento de obras de infraestructura que resulten de interés a juicio del Poder Ejecutivo e infraestructura edilicia y no edilicia de la Universidad de la República por $ 143.000.000 (ciento cuarenta y tres millones de pesos uruguayos) anuales a valores del 1.º de enero de 2022, los que se distribuirán de la siguiente manera: un 35 % (treinta y cinco por ciento) para los proyectos institucionales en el interior del país; un 25 % (veinticinco por ciento) para mejoras en la infraestructura no edilicia destinada a la enseñanza, bibliotecas, formación de docentes y publicaciones; y el restante 40 % (cuarenta por ciento) para la infraestructura edilicia destinada a la enseñanza.
La redacción del artículo sustitutivo propuesto por la coalición adolece de serios y preocupantes problemas. En primer lugar, no es una compensación efectiva, porque que autoriza al Poder Ejecutivo a –mediante utilidades del Banco República- transferirle recursos por hasta 143 millones de pesos a la Universidad de la República. La compensación no es preceptiva y queda en la órbita de la discrecionalidad del Ejecutivo y de su voluntad política acceder o no a efectivizar el traspaso de marras.
En segundo lugar, la asignación de esos fondos dependería de la presencia de utilidades suficientes en el BROU, extremo probable pero no seguro. La redacción del sustitutivo no prioriza el destino de inversiones en la Udelar, sino que incorpora a la Universidad dentro de otras finalidades posibles. La priorización de la Udelar es una decisión del Poder Ejecutivo. La compensación propuesta no es tal, en la medida en que la Universidad de la República no puede planificar inversiones de mediano y largo plazo asumiendo que tiene disponibilidad asegurada a lo largo de períodos extensos —una obra de porte en el interior puede llevar entre dos o tres años— ni puede abrir licitaciones con la disponibilidad financiera requerida si la decisión anual está en manos del Poder Ejecutivo. Este diseño es un tiro en la línea de flotación de la estrategia de desarrollo de infraestructura universitaria, en particular en el interior del país.
¿Cómo se pretende licitar una obra de porte —por ejemplo, la nueva Paysandú u otras infraestructuras similares en otras partes del país— si la Universidad no puede asegurar que contará con los recursos en los dos o tres años siguientes?
En tercer lugar, le otorga al Poder Ejecutivo la capacidad de elegir qué proyectos financia y cuáles no («como para el financiamiento de obras de infraestructura que resulten de interés a juicio del Poder Ejecutivo…»), violentando la autonomía y la especificidad del ente Udelar. Un componente importante de inversiones universitarias queda sujeto a la discrecionalidad de los gobiernos de turno, dejando abierta la puerta a comportamientos arbitrarios o no fundados técnica y académicamente.
Si el Parlamento decide persistir en un camino de compensación parcial, incorporando rigideces y afectando la autonomía de planificación universitaria, el escenario será extremadamente complejo, en particular, para inversiones que los propios parlamentarios han valorado: el desarrollo de nueva infraestructura en el interior, la construcción de nuevas facultades como las recientemente terminadas de Enfermería y Veterinaria. Mala noticia para el país.
¿Cómo se pretende licitar una obra de porte —por ejemplo, la nueva Paysandú u otras infraestructuras similares en otras partes del país— si la Universidad no puede asegurar que contará con los recursos en los dos o tres años siguientes?
Comentarios finales
La Udelar quiere discutir sobre las buenas noticias: que hoy la matrícula universitaria tiene un crecimiento muy importante y que el país necesita atender más estudiantes; que el Hospital de Clínicas puede aportarle nuevas capacidades al sistema sanitario y a la calidad de vida de la ciudadanía; que en el interior es posible soñar, con base en lo logrado, con densificar la vida académica; que es posible ampliar las posibilidades de creación científica y cultural porque más jóvenes pueden dedicarse a la investigación; que el país, gracias a estas cosas, puede mirar con esperanza su inserción dinámica en la sociedad del conocimiento avanzado que caracteriza al siglo XXI.
Sin embargo, en lugar de esto, ¿se obligará a la Universidad de la República a en la próxima rendición de cuentas y en la Ley de Presupuesto quinquenal del próximo gobierno comenzar la discusión preocupándose de no perder los recursos que esta rendición 2022 le elimina para los próximos cuatro años, sin tener la responsabilidad de votar una compensación plena y en igualdad de condiciones del punto de de los requisitos para su ejecución?
No parece un camino razonable para resolver problemas de políticas públicas generar nuevos problemas en otras áreas. El adicional del Fondo de Solidaridad es problemático por diseño y, para muchos, por concepción. ¿La manera de resolverlo es eliminar una fuente de financiamiento tan relevante para la Udelar, buscando mecanismos alternativos y sustitutivos en días, a tientas, sin una discusión tan serena como seria? ¿La manera de resolverlo es sustituir recursos versátiles con ejecuciones rígidas y controladas anualmente por el Poder Ejecutivo, haciendo imposible cualquier planificación al no reconocer el principio básico de la autonomía? ¿La manera de resolverlo es afectando las obras de la Udelar y reduciendo el menguado y nunca ajustado presupuesto de gastos e inversiones en el último lustro de las facultades e institutos? ¿Es limitando severamente la capacidad de expansión en el interior del país? Las buenas intenciones para resolver lo que se cree que es un diseño injusto van a ser fuentes de nuevas injusticias e ineficiencias si no se recorre el camino de un análisis profundo y sereno de alternativas y sus implicancias.
Rodrigo Arim
Rector de la Universidad de la República
Fuente Portal de Udelar, disponible Aquí
